優良硫酸鋁生產廠家全過程一體化構建減污降碳協同制度體系

　　優良硫酸鋁廠家全過程一體化構建減污降碳協同制度體系。深入打好污染防治攻堅戰，必須把落實“實現減污降碳協同效應”作為總要求。要以制度建設為保障，從“源頭—過程—末端”全過程一體化構建減污降碳協同制度體系。將降碳要求納入現有的生態環境保護制度體系：在源頭防控上，與環境影響評價制度、節能評估和審查制度結合;在過程控制上，與清潔生產制度、排污許可制度結合;在末端治理上，與生態環保督察制度、環保激勵制度結合，統籌減污與降碳的目標、政策和制度，推動構建減污降碳協同的制度體系。

　　引言

　　全球變暖仍在持續。近10年來，全球平均溫度比19世紀后半葉升高了1.09℃[1]，導致生物多樣性破壞、荒漠化加劇、極端氣候事件頻發，給人類的生存和發展帶來了嚴峻挑戰。應對氣候變化，是我國實現可持續發展的內在要求和構建人類命運共同體的責任擔當。隨著我國政府提出二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和的目標，“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。

　　制度是人類社會發展的基礎條件，是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要部分。構建減污降碳協同制度體系，是貫徹新發展理念、促進經濟社會發展全面綠色轉型的制度保證。減污降碳制度建設協同化水平是影響生態環境治理體系和治理能力現代化的重要因素。深入打好污染防治攻堅戰，要堅持以實現減污降碳協同增效為總抓手。本文基于減污降碳協同增效的理論和實踐基礎，提出將降碳工作納入現有的生態環境保護制度體系，構建有機銜接、深度融合、高效運行的減污降碳協同制度體系。

　　一、減污降碳協同增效具有很強的科學性和可操作性

　　過往的減污歷程顯示出較強的降碳效應。以大氣污染物二氧化硫和溫室氣體二氧化碳為例，通過分析2000—2019年單位GDP二氧化硫排放強度和單位GDP二氧化碳排放強度變化趨勢發現，兩者呈現較強的正相關性，且均顯著下降(見圖1)。與2000年相比，2019年我國萬元GDP二氧化硫排放量為0.46kg，下降了97.8%;萬元GDP二氧化碳排放量為0.99t，下降了66.8%，實現了減污降碳協同增效。大氣污染物與溫室氣體之所以表現出強相關性，主要是因為二者高度同根、同源、同過程，這也決定了減污降碳協同治理的路徑是科學可行的。

　　相關國際組織的報告印證了大氣污染物與二氧化碳等溫室氣體同根同源。根據聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第五次評估報告，1970—2010年化石能源燃燒和工業過程產生的碳排放量約占溫室氣體排放總量的78%[2];而國際能源署(IEA)報告顯示，能源生產和利用的方式不合理、效率較低等問題產生了85%的大氣污染顆粒物和幾乎所有的硫氧化物、氮氧化物。

　　我國高碳的能源結構、高耗能的產業結構，決定了降碳與減污之間可以產生很強的協同效應[4]。降碳與減污，不應分而治之，而是要統籌推進、協同治理。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十一次會議上指出，要從生態系統整體性出發，更加注重綜合治理、系統治理、源頭治理，加快構建減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制。實施減污降碳協同治理，將溫室氣體監管統一納入生態環境行政管理體系，能充分發揮現有生態環境監管執法隊伍力量，減少執法成本、提高監管效率、提升治理能效。

　　二、構建減污降碳協同制度的重要原則和框架

　　根據協同理論，在整個環境中，各系統間存在著相互影響而又相互合作的關系，這種相互關系所組成的新結構能夠產生整體效應。減污與降碳是我國生態文明建設的兩大重要任務，它們在目標指標、管控區域、控制對象、任務措施、政策工具五個方面密切相關、高度同向。

　　1、構建減污降碳協同制度體系要把握的重要原則

　　一是整體性、系統性原則。在宏觀層面，構建減污降碳協同制度體系框架，使之形成體系。首先，強化頂層設計，系統梳理、搭建制度體系框架;其次，做好制度銜接，防止制度缺位、錯位、不科學和不配套;再次，建立協調機構，統一領導、協調，做到制度成熟一個、審定一個、頒布一個，逐步頒布實施。

　　二是層次性、關聯性原則。在中觀層面，完善減污降碳協同的配套政策制度，使之形成網絡。在制修訂政策制度時，首先要保持制度的連續性，并守正創新;其次要著眼制度的實用性，做到管用、好用;最后要注意制度的關聯性，做好有機銜接。

　　三是實踐性、有效性原則。在微觀層面，切實抓好減污降碳協同制度體系的貫徹執行，使之落地見效。制度貴在執行、重在落實。要建立體現減污降碳要求的考核辦法、獎懲機制，加強監督考核，發揮激勵約束作用。

　　2、減污降碳協同制度體系框架

　　構建減污降碳協同制度體系不是另辟蹊徑再制定一套新的降碳制度體系，而是在現有的生態環境保護制度體系中，納入降碳要求。通過完善相關的法律法規、制度、標準、規范、指南等，使降碳目標、政策、制度與已有的減污目標、政策、制度有機銜接、深度融合，統籌降碳與減污制度體系，推動減污降碳協同增效。

　　黨的十九屆四中全會提出，要實行最嚴格的生態環境保護制度，健全源頭防控、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系。降碳要求的制度設計應緊密圍繞生態環境保護制度體系建設，從源頭防控、過程控制、末端治理三個方面形成制度合力，支撐以降碳為重點戰略方向的生態文明建設新格局。在源頭防控上，聚焦環境影響評價(以下簡稱“環評”)制度、節能評估和審查(以下簡稱“能評”)制度與降碳工作的統籌銜接;在過程控制上，聚焦清潔生產制度、排污許可制度與降碳工作的統籌銜接;在末端治理上，聚焦生態環保督察制度、環保激勵制度與降碳工作的統籌銜接，構建涵蓋“源頭—過程—末端”全過程的減污降碳協同制度體系(見圖2)。

　　三、構建減污降碳協同制度的具體建議

　　1、源頭防控

　　(1)降碳與環評制度結合，控制排放增量

　　環評制度是我國最早實行的八大環境管理制度之一。特別是2003年頒布實施的《中華人民共和國環境影響評價法》，將環評寫入法律條款，在環評發展史上具有里程碑意義。“圓明園鋪膜事件”“廈門PX事件”等“環評風暴”，讓廣大社會公眾認識到環評對促進經濟良性發展、維護人民群眾環境利益具有重要作用。經過近20年的發展，環評制度已經成為從決策源頭預防環境污染和生態破壞，推動經濟社會發展全面綠色轉型的基礎性生態環境制度,在優化產業結構、加強源頭削減和防范環境風險等方面發揮了重要作用。要將降碳與環評制度結合起來，發揮好其在發展中優化產業結構、能源結構、交通運輸結構、用地結構的作用，嚴把“兩高”項目準入關口，提高管理決策的科學性[7]。

　　一是在決策源頭實現減污降碳一體謀劃。歐美等發達國家和地區將溫室氣體排放評價和氣候變化影響評價納入環評制度的實踐經驗表明，在決策、規劃等宏觀層面考慮降碳目標，環評制度的源頭預防成效更加顯著[8]。將碳排放納入政策環評、戰略環評、規劃環評，從“調結構”“控規模”“嚴準入”上發力，促進綠色低碳發展、推動“兩高”行業綠色轉型，在嚴格控制碳排放增量上發揮關鍵作用。

　　二是在生態環境空間管控中一體準入。在細化更新生態環境分區管控方案和生態環境準入清單編制過程中，將區域碳達峰、碳中和目標和環境質量目標共同落實到“三線一單”空間管控中。將國家對電力、石化、化工、鋼鐵、建材、有色等重點領域的污染控制，以及能源控制和碳排放的“雙控”要求，落實到空間布局、效率提高和產業準入要求中。將提高能源利用效率、提升可再生能源與低碳清潔能源比例，落實到資源利用上線管控要求中。

　　三是實現碳減排和污染物減排一體控制。環評工作要圍繞減污降碳這一核心目標，按照“摸清現狀、找準問題，預測影響、提出對策，跟蹤監測、實施保障”的技術路徑，將以新帶老、提標改造、區域替代、總量控制等有效措施引入“兩高”項目碳評價中，加快遏制碳排放增量。

　　(2)降碳與能評制度結合，減少能源消耗

　　提高能源利用效率是實現我國經濟社會和生態環境可持續發展的治本之措。能評是指為了提高能源利用效率、杜絕能源浪費、加強能源消費總量管理而對固定資產投資項目進行節能評估并形成節能評估意見的行為。能評制度要主動適應碳達峰、碳中和目標的要求，充分發揮源頭預防作用，從源頭上促進項目合理利用能源、提高能源利用效率，同時實現污染物和二氧化碳等溫室氣體的減排。據測算，能評制度可核減大約7%的能源消費，從源頭上減少能源浪費、節約用能成本。要將降碳相關內容納入能評制度設計、項目建設全過程監管中，實現降碳與能評制度的有效銜接。

　　一是完善能評制度體系，將降碳目標要求納入其中。加快修訂節能審查相關管理辦法，將降碳要求融入其中，確保政府和企業在固定資產投資項目的規劃和實施過程中采用低碳的生產方式。加快修訂能評技術標準、規范和指南，明確投資項目的碳排放標準，引導政府和企業在項目規劃中兼顧節能降耗和碳減排。制定碳排放量審查規范，提高投資項目碳排放量審查的準確性。出臺綠色低碳技術指南，在技術層面指導固定資產項目投資，促使政府和企業對投資項目中的高能耗、高碳排放技術進行替換。

　　二是加強項目建設全過程監管，注重降碳效果審查。調整完善能評報告結構，增加碳排放量、低碳技術措施、清潔能源使用比例等內容。對于能評報告審核，要明確規定降碳審核標準，加強對項目建設全過程碳排放和低碳技術使用情況的審核，對碳排放量高的環節提出改進意見，確保項目建設符合能評制度中的能耗標準與碳排放標準。在投資項目建設過程中，要定期對在建項目的能耗和碳排放情況進行檢查和監管，嚴格落實能評制度要求。在投資項目驗收過程中，要對照能評報告對項目能耗和碳排放情況進行檢查評估。

　　2、過程控制

　　(1)降碳與清潔生產制度結合，深挖過程減排

　　清潔生產是通過過程控制將污染物消除在生產階段的先進理念。黨的十九大報告明確把壯大清潔生產產業作為推動綠色發展的重點任務之一。自20世紀90年代我國推行清潔生產以來，經過近30年的發展，我國清潔生產逐步走上了法治化、制度化、規范化的道路，“節能、降耗、減污、增效”已經成為其成效標簽，在重點領域和重點行業綠色發展中作出了重要貢獻，未來也將在碳達峰、碳中和工作中發揮重要作用。要重點從清潔生產立法、清潔生產審核、清潔生產標準3個方面統籌降碳目標與清潔生產制度銜接，強化降碳目標約束，發揮清潔生產全過程管控優勢。

　　一是完善清潔生產立法。要結合碳達峰、碳中和的戰略需求盡快修訂《中華人民共和國清潔生產促進法》，充分發揮清潔生產對能源結構和產業結構優化以及污染源頭防控的法律倒逼和約束作用，強化清潔生產工作對碳減排的硬性要求，如將碳排放強度大的企業納入強制性清潔生產審核企業范圍，使“柔法”變成“硬法”。

　　二是強化清潔生產審核。現行清潔生產審核是全流程、全要素審核，涉及7個階段和35個步驟，要在第一階段策劃與組織中列入降碳目標，并在方案產生與篩選、方案實施階段，將減污降碳作為基本原則列入審核要素中，從而確定企業減污降碳協同增效的關鍵節點和環節。

　　三是修訂清潔生產標準。要對現行的行業清潔生產評價指標體系進行修訂，綜合考慮行業碳排放產生源頭(工藝過程碳排放、外購電力碳排放等)，分類增設降碳約束指標和碳排放控制指標。在生產工藝及裝備指標中，增設低碳工藝指標要求;在資源能源消耗指標中，應區分化石燃料消耗、電耗和綜合能耗指標;在污染物產生指標中，增設單位產品碳排放指標(直接和間接);在清潔生產管理指標中，加強對能源審計、能源管理系統、合同能源管理等節能措施的加權賦分。

　　(2)降碳與排污許可制度結合，打通管理平臺

　　排污許可制度是我國固定污染源環境管理的核心制度。自2016年11月國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》以來，國家建立了排污許可填報系統，發布了《固定污染源排污許可分類管理名錄》《排污許可申請與核發技術規范總則》等系列文件和技術規范，通過全國排污許可證管理信息平臺，實現了“一證式”管理和與環評、環境執法、環境監測、總量控制、環境統計的有機銜接[9]，形成了較為完善的以排污許可制度為核心的固定污染源環境管理政策體系。要將降碳與排污許可制度結合起來，發揮其信息平臺管理優勢、對企業全鏈條環境管理制度優勢和主體責任監管的作用。

　　一是發揮管理信息平臺管理優勢，形成減污降碳基礎數據一張表。截至2020年年底，全國已將273.44萬家固定污染源納入排污許可管理范圍，已發放33.7萬張排污許可證，共管控大氣污染物排放口172.9萬個、水污染物排放口128.3萬個，基本實現了固定污染源排污許可發證登記全覆蓋[10]。在數據信息上，全面采集了企業基本特性、產品產能、生產工藝、產排污環節、排放口及管理要求等信息，形成了較為完善的信息與數據共享平臺。納入平臺的企業和申報信息全部涵蓋了工業領域碳排放重點單位和關注的大部分信息，在當前亟需加快全國碳市場軟硬件建設的關鍵階段，將碳排放重點單位納入全國排污許可證管理信息平臺實施一體管理，可以提高管理效能，降低環境管理成本，助力碳排放交易市場建設。

　　二是銜接全鏈條環境管理體系，實現減污降碳全過程管理。排污許可制度全面貫穿于建設項目“事前、事中、事后”各監管階段，大幅提升了固定污染源環境監管效能[11]，實現了全國排污許可證在同一平臺申請、核發、監管和信息公開，形成了從排污許可、監測、監管到許可符合性評價的閉環管理。要將降碳要求納入排污許可制度，在信息平臺中補充企業碳排放權、實際碳排放量、碳排放交易量等信息，實現碳排放管理要求與現行環境管理制度的全過程銜接，對污染物排放與碳排放實現“環評、許可、執法”一體的全鏈條管理。

　　三是明確主體責任、強化證后監管，推動減污降碳協同增效。排污許可證規定了污染治理設施的運行要求、污染物排放濃度、排放總量、排放去向，明確了自行監測、環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告的內容和頻次、信息公開等方面的做法，既是排污單位生產運營期環境管理的工作指南，也是排污單位接受環境監管和生態環境部門實施監管執法的法律文書。要將對重點排放單位的控碳要求納入排污許可證，明確企業降碳責任、生態環境執法部門的監管事項，一體實施綜合治理和監督執法，實現減污降碳協同增效。

　　3、末端治理

　　(1)降碳與生態環保督察制度結合，強化責任約束

　　中央生態環境保護督察制度是黨中央、國務院推動生態文明建設和加強生態環境保護工作的重大制度創新。中央生態環保督察堅持以習近平生態文明思想為根本遵循，以解決突出生態環境問題、推動經濟高質量發展、促進生態文明建設為重點，其力度之大、影響之廣、成效之顯著前所未有。要將降碳工作納入中央生態環保督察關注重點，在污染防治攻堅戰成效指標中增加碳排放總量、碳排放效率等指標，實現減污降碳一體部署、一體考核、一體監督。重點從三個方面，做好降碳與中央生態環保督察的銜接。

　　一是壓實減污降碳一體責任。降碳與減污一樣，涉及社會經濟各方面，同樣需要各部門同頻共振、同向發力、合力推進。第二輪第三批中央生態環保督察反饋的“兩高”項目管控不力問題，反映了部分企業沒有將籌謀轉型升級作為企業經營的重點，心存僥幸，想利用碳達峰的窗口期搶占市場;一些地方經濟發展路徑依賴，還沒有從根本上、結構上擺脫粗放型發展模式;個別領導對處理減污降碳和社會經濟發展的關系問題思想站位不夠高、監督管理不到位。要在中央生態環保督察中壓實減污降碳協同增效的責任。

　　二是構建減污降碳協同的大環保格局。將降碳任務目標納入污染防治攻堅戰成效考核，推動各部門厘清職責邊界，明確責任分工，聯動協作、同題共答。中央生態環保督察和污染防治攻堅戰成效考核，充分發揮了公眾參與、輿論監督的作用。向社會公布督察電話，將解決群眾身邊長期想解決而沒有解決的“老大難”問題列為督察重點任務。對督察發現的問題邊督察、邊曝光，形成輿論引導。將降碳考核納入生態環境監督考核體系,推動構建“黨委統攬、政府主導、社會共治、公眾參與”的大環保格局。

　　三是推進經濟社會全面綠色低碳轉型。將降碳任務要求納入督察重點，深化例行督察，強化專項督察，實現對地方各級黨委和政府、各個部門貫徹落實碳減排和污染防治工作一體檢查、全面監管。深入開展重點區域、重點領域、重點行業督察幫扶。有序推動碳排放強度，減少碳排放總量，落實能源區域替代、節能審查等制度。嚴把“兩高”項目審批關。禁止搞“一刀切”和“濫問責”。開展減污降碳成效考核，與地方黨政領導干部的政績考核制度銜接，對地方領導干部不僅要考核GDP，還要考核碳減排成效，實現黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失責追責。

　　(2)降碳與環保激勵制度結合，激發減排動力

　　自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”要求以來，我國在生態環境治理體系和治理能力現代化建設上不斷創新制度，在財政、價格、稅費、資源環境審計、綠色金融、生態補償、綠色供應鏈等方面，出臺了一系列生態環境治理激勵性政策文件，如北方地區冬季清潔取暖政策、節能低碳產品認證管理辦法等，構建了立體式、多層次的激勵政策體系，有效調動了環境治理各方主體的積極性，在推動實現經濟生態化和生態經濟化過程中發揮了重要的作用。要將降碳與環保激勵制度結合，豐富環境管理手段，從拓展已有、自主創新和借鑒國際經驗三方面建立健全降碳的激勵機制，激發減排動力，實現從“要我做”到“我要做”的轉變。

　　一是拓展已有的成功經驗和做法。比如，借鑒火電脫硫成功經驗，引導和激勵高碳企業實施低碳改造和試點工作。加快明確總量和標準的“硬約束”，這既是企業執行的標桿也是源頭預測、項目審批、事中和事后監管的依據。推行“碳標簽”制度，凡是達到相應低碳排放標準的產品，對其適量降低稅率，提高企業市場競爭力。對于改造通過驗收的高碳企業，國家適當給予資金補貼和限期改造獎勵激勵，讓其在降碳改造中真正受益，提高企業低碳改造積極性。

　　二是創新減污降碳協同激勵政策。要鼓勵前沿、前瞻、顛覆性技術創新研究，建立穩定、高效的政策引導機制和科技服務機制，創新產學研政策機制，設計社會各個主體在股權分配和成果轉讓等形式下的共贏機制，合理依托技術和資本市場，加快科技創新成果轉化，充分發揮全社會對低碳技術的自主創新能力。

　　三是借鑒他山之石實施有效的激勵政策。在環境治理中，以經濟政策為主的激勵制度，一直是我國環境管理的短板。借鑒他山之石，加大運用經濟政策引導全社會綠色低碳發展的力度。例如，歐盟2019年12月發布的《歐洲綠色協議》,以推動歐盟經濟社會可持續發展為落腳點。通過綠色投資政策，將與可持續發展相關的投融資比例提升至50%;通過能源價格、能源稅、碳交易、碳稅、綠色產品標識等激勵政策引導綠色投資和綠色消費[12]。

　　四、結語

　　我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。要將減污降碳協同增效制度體系建設放在更加重要的位置，充分發揮現有系統完整的生態環境保護制度體系的基礎性作用，把降碳要求納入其中，做好降碳與減污的有機銜接，倒逼總量減排、源頭減排、結構減排，推動產業結構、能源結構、交通運輸結構、用地結構調整，激勵新技術、新業態創新應用，構建綠色低碳循環發展的經濟體系，實現“生產發展、生活富裕、生態良好”三“生”共贏的發展之路。

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